Acicam

Combate al contrabando
puntos para una agenda interinstitucional
Resumen ejecutivo

La Asociación Colombiana de Industriales del Calzado, el Cuero y sus Manufacturas, Acicam, desea ratificar su compromiso con las autoridades aduaneras en la lucha que actualmente libran para eliminar de nuestra economía el grave problema del contrabando. Por tanto, a continuación, la agremiación propone a la Dian algunos programas de control a las importaciones y combate al contrabando, para los cuales pone a disposición todos los recursos humanos y físicos con que cuenta.
El objetivo es, en este contexto, plantear las bases para el desarrollo de un trabajo conjunto, Gobierno-Sector empresarial, que progresivamente se vaya nutriendo, con imaginación y compromiso, de iniciativas en las cuales se soporte una verdadera plataforma de lucha decidida contra el contrabando.
Caracterización del sector
Son varias las características que es importante destacar del sector del calzado. En primer lugar está su carácter nacional. Del total de las 2.400 empresas dedicadas a la fabricación de calzado, registradas ante las Cámaras de Comercio, el 28% se encuentra en Santafé de Bogotá, el 19% en Bucaramanga, otro 12% en la ciudad de Cali, un 10% en Cúcuta, el 8% en Medellín, el 3% en Barranquilla, otro 3% en Pereira, y el restante 17% se encuentra distribuido en más de 80 ciudades y municipios en todo el país. De modo que cuando se habla de combatir el contrabando de calzado se habla de atacar un problema de interés nacional de combatir una práctica comercial que tiene impacto negativo sobre un significativo porcentaje de las empresas colombianas; y cuyos efectos trascienden las principales ciudades para alcanzar, en forma por demás preocupante, pequeñas localidades en las cuales resulta una actividad productiva determinante para su viabilidad económica. Lo anterior sin considerar los efectos derivados en las empresas dedicadas a la producción de bienes y servicios de apoyo, ni la actividad informal, estimada alrededor del 40%.
En segundo lugar, se destaca la amplia gama de empresas diferenciadas por tamaño y nivel tecnológico. En el sector de calzado se presentan desde empresas grandes, con tradición exportadora y tecnificadas, hasta pequeñas y microempresas cuya producción se destina en su totalidad al mercado nacional y donde se aplican procesos productivos artesanales, con pequeñas escalas de producción. En efecto, del total de empresas registra en Colombia el 62% tiene menos de $5 millones en activos, otro 11% presenta entre $5 y $10 millones. Por encima de los $500 millones se encuentra apenas el 3.9% de las empresas.
En tercer lugar, habría que señalar que el sector de calzado es altamente intensivo en mano de obra y con un peso significativo en el empleo nacional. Lo anterior se demuestra al analizar la composición del valor agregado del sector y el volumen de empleo generado. De acuerdo con la Contabilidad Nacional, los costos de remuneración al trabajo representan más del 38% del valor agregado generado por el sector. El restante 62% corresponde a excedentes, intereses e impuestos. En números de empleos se estima que su contribución supera los 250 mil puestos de trabajo, que explican cerca del 14% del empleo industrial y lo colocan como el tercer sector generador de empleo después del textil-confecciones y químicos.
En síntesis, las características del sector corresponden a una actividad con mínimas barreras de acceso, altamente sensible en el volumen de empleo generado, y gran capacidad de dinamizar su generación en las economías regionales.
Evolución reciente
El pasado reciente no ha sido positivo para el sector de calzado. A partir de 1991, los índices de producción y ventas reales en el sector del calzado muestran un marcado deterioro, especialmente, durante los últimos cinco años.
Resulta preocupante el desplazamiento de mano de obra que se está presentando en el sector, especialmente dada la coyuntura económica y social que vive el país, máxime que, como se señaló, el sector se caracteriza por su flexibilidad y alta contribución al mercado laboral.
Si bien las condiciones de globalización de los mercados han incrementado las importaciones de calzado en los últimos años de forma dramática, el principal problema que enfrenta actualmente el productor nacional es el precio con el que ingresan estos productos. Lo que resulta aún más preocupante es que en muchas ocasiones los controles aduaneros no han sido suficientes para garantizar los precios mínimos establecidos por las autoridades para estos productos.
Para efectos de análisis, se han seleccionado las partidas arancelarias más importante durante el año 1999 tanto por su valor en dólares, como por la cantidad de pares registrados. Las partidas seleccionadas representan el 90.4% del valor en dólares importado y el 92.9% del número de pares importados en 1999.
De acuerdo con el concepto emitido por la División de Valorización y Origen de la Subdirección Técnica, cuando el precio realmente pagado o por pagar es inferior al mínimo oficial, el importador deberá consignar en la declaración la diferencia en la casilla "Ajuste valor dólares", para obtener el valor adecuado.
No obstante, luego de realizar una revisión de las bases de datos de las declaraciones de importación de la Dian, a partir de la fecha de entrada en vigencia de los precios mínimos oficiales, Acicam encontró que algunas declaraciones de importación siguen presentando precios inferiores, aún después de ajustes.
En total se encontraron declaraciones violatorias de la norma por US$2.8 millones que equivalen a 1.1 millones de pares. Esto equivale al 7.3% de valor total de importaciones de calzado en dólares y al 14.2% de la cantidad en pares.
Se evidencian los precios increíblemente bajos a los cuales ingresa el calzado extranjero. En la partida 6401920000 se encuentran precios desde US$0.35 en adelante por par. En la partida 6402190000 se encuentran declaraciones de US$0.30, US$0.48, US$0.79 por par. En la partida 6402200000 se encuentran precios de US$0.17, US$0.25, US$50 en adelante, por par. También en la partida 640299000 se encuentran declaraciones en precios por debajo de un dólar alcanzando US$0.26, US$0.83, US$1.10 en adelante. En la partida 6403990000 se encontraron declaraciones por valor de US$0.50, US$0.92, US$2.78 por par. Para la partida 6404110000 algunos precios encontrados alcanzan US$0.33 US$0.51, US$0.80, US$1.04 por par. Finalmente, en la partida 6404190000 se encontraron declaraciones con precios de US$0.15, US$0.49, US$0.93 por par.
La evidencia anterior permite observar, en primer lugar las condiciones de inequidad en las cuales compite el productor nacional, dado que los precios por cada par no se compadecen con las condiciones de producción que enfrenta el empresario. En segundo lugar, demuestra la urgente necesidad de implementar programas interinstitucionales de seguimiento a las importaciones, ya que esto permitirá resultados concretos en la identificación de prácticas desleales en el comercio internacional.
Al finalizar este fenómeno, de acuerdo al país de origen de las importaciones, se encontró que el 60% del valor en dólares y el 46% de la cantidad es originaria y procede de Ecuador. Le sigue China con el 15% del valor y el 19% de la cantidad. Posteriormente se encuentra Brasil con 6.5% del valor y el 7.4% de la cantidad y en cuarto lugar Hong Kong con 6.4% del valor y el 2.3% de la cantidad. Estos cuatro países representan el 89% de valor y el 75% de la cantidad.
La aduana por la cual ingresó la mayoría del calzado a precios bajos fue Ipiales con el 60.3% del valor y el 45.7% de la cantidad. La segunda aduana fue Buenaventura con 11.8% del valor y el 7.6% de la cantidad. Cabe destacar que si bien la aduana de Turbo participó con el 1.9% del valor, representó el 10.9% de la cantidad. Lo anterior permite identificar otro elemento importante al implementar programas de control y es la localización geográfica de los puntos neurálgicos del problema.
Obviamente, cada subpartida tiene características diferentes en cuanto a las aduanas por las que ingresan los productos y los países originarios de los mismos.
Así, para la partida 6401920000 se debería hacer una labor de seguimiento especial en la aduana de Ipiales para los productos de Ecuador. Para la partida 6402190000 los esfuerzos de control se deberían incrementar sobre las importaciones que ingresan por las aduanas de Buenaventura y Medellín y procedentes de China, Hong Kong y Panamá. Para el caso de la partida 6402200000 el control se debe incrementar en las aduanas de Turbo, Bucaramanga y Puerto Inírida, en las importaciones procedentes de Panamá y Brasil. Para la partida 6402990000 los controles se deben intensificar en las aduanas de Barranquilla, Bogotá y Bucaramanga especialmente con las importaciones que proceden de Brasil, Panamá, Venezuela y Taiwan. En el caso de la partida 6403190000 es importante incrementar los esfuerzos de control en las aduanas de Bogotá Buenaventura y Barranquilla para las importaciones procedentes de Brasil, Corea del Sur y China. Las aduanas de Cartagena, Barranquilla, Bogotá y Medellín son particularmente importantes en la partida 6403990000 para las importaciones procedentes de Brasil, España, Corea del Sur y Estados Unidos. Finalmente, en las partidas 6404110000 y 6404190000, es importante incrementar el control en las aduanas de Ipiales, Buenaventura, Bogotá, Turbo y Cartagena para las importaciones procedentes de Ecuador, Panamá, China, Hong Kong y Brasil.
Impacto del contrabando
Se estima que el mercado nacional está cercano a los 110 millones de pares anuales. De estos, se calcula que un tercio corresponde a contrabando y los dos tercios restantes son importados legalmente o son de fabricación nacional. Dentro de las empresas grandes algunas cuentan con capacidad para producir más de 10.000 pares diarios mientras otras cuentan con una capacidad de producción de entre 2.000 y 10.000 pares diarios. Las empresas medianas producen entre 500 y 2.000 pares diarios. Las pequeñas entre 50 y 500 pares y las micro empresas, que como se mostró anteriormente son la mayoría, tienen una producción estimada inferior a los 50 pares diarios.
Los costos del contrabando para el país están dados, no sólo en el empleo que se deja de generar, sino en pérdida de recaudo para el Estado por gravámenes al comercio exterior.
Según la información disponible las empresas grandes que tienen entre $10.000 y $40.000 millones en activos emplean en promedio 800 trabajadores de forma directa. Las empresas entre $500 y $10.000 millones de activos emplean en promedio 120 personas. Por su parte, aquellas con $100 a $500 millones emplean en promedio 50 personas. Aquellas con $51 a $100 millones emplean 30 personas, las que tienen entre $10 y $50 millones emplean 10 personas. Finalmente, las que tienen entre $5 y $10 millones y las que tienen menos de 5 millones emplean en promedio 5 a 3 personas, respectivamente. En ese orden de ideas, se estima en un total de 35.000 empleos directos formales generados por el sector. A esto habría que añadir que por cada empleo directo se generan 4 empleos indirectos en las actividades de provisión de materias primas y contratación de procesos. De modo que el sector de calzado, como se señaló, aporta en total cerca de180.000 empleos entre directos e indirectos. Si se considera el efecto de la informalidad derivada, el volumen de empleos superaría los 250.000.
Ahora bien, si se tiene en cuenta el contrabando representa cerca de 35 millones de pares anuales y teniendo en cuenta las escalas de producción por empresa y el empleo generado en cada caso, se tendría que el contrabando de calzado le cuesta anualmente al país cerca de 19.000 empleos directos y unos 70.000 indirectos. Es decir, por causa del contrabando la industria del calzado deja de generar anualmente cerca de 90.000 empleos. Sin considerar su encadenamiento con la actividad informal.
Acciones emprendidas
Acicam, en representación de los empresarios de los sectores de calzado y las manufacturas de cuero ha venido realizado, en coordinación de algunas entidades gubernamentales, acciones tendientes a enfrentar el problema del contrabando.
Algunas de ellas han sido: Implantación de precios mínimos oficiales, capacitación al personal de Aduanas, operación del Observatorio de Comercio Exterior, de Acicam, presentación al Icontec de una norma técnica para etiquetado de calzado.
Acciones propuestas
Se busca un modelo de actuación, que al igual que en sectores como textiles y confecciones, bebidas y cigarrillos, reporte efectos de control positivos en el corto plazo. La propuesta incluye acciones de tipo técnico y administrativo.
Técnicas
Desagregación de partidas arancelarias por productos
Actualmente los capítulos de arancel y las partidas arancelarias son instrumentos muy importantes para consolidar los flujos de comercio exterior en los diferentes sectores de la economía. Se utilizan en la liquidación gravámenes a las importaciones, así como para evaluar el comercio exterior entre países y, por tanto, la conveniencia de ingresar en tratados de libre comercio, acuerdos regionales de preferencias arancelarias. Etc.
Desafortunadamente, la subpartidas arancelarias actuales son muy poco claras. Sus definiciones, genéricas en muchos casos, y poco claras en otros, facilitan el cambio de partidas y el pago de impuestos más bajos. Como se mostró anteriormente, cerca del 80% de las importaciones de calzado ingresan por partidas que, según el arancel armonizado, se encuentran rotuladas con el nombre de "los demás" o "los demás de los demás".
El Comité de Asuntos Aduaneros y de Comercio Exterior ha recomendado que los precios mínimos, estén definidos por productos y no por partida. Sin embargo para garantizar que esta labor sea exitosa, se requiere saber, primero con exactitud, lo que está ingresando por cada subpartida. Hoy no se tienen esa claridad.
Por tal motivo, Acicam, propone al gobierno nacional, por intermedio de la Dian la conformación de un grupo técnico permanente para la desagregación de las partidas arancelarias de los capítulos 64 (calzado) y 42 (manufacturas de cuero).
Para tal efecto, la Asociación pone a disposición los recursos humanos, físicos y financieros con los que cuenta.
El comité contaría con la presencia de representantes de la Dian, el Ministerio de Comercio Exterior, el Ministerio de Desarrollo, y Acicam. El comité se reuniría cada quince días en las oficinas de Acicam para presentar análisis de los productos que se registran en cada subpartida, así como los cambios que sería necesario implementar para dar mayor transparencia al registro de los productos en las partidas de arancel.
Programa permanente de seguimiento a importaciones.
Acicam, con el fin de apoyar la labor de la Dian en el control a los importadores y la identificación de contrabandistas ha implementado un esquema de seguimiento a las importaciones de calzado y manufacturas. El programa forma parte de las actividades que actualmente desarrolla el Observatorio de Comercio Exterior de Acicam y consta de varias etapas. En la primera, a partir del análisis de las estadísticas de comercio exterior disponibles, se identifican los importadores en cada subpartida por cada rango de precios. La segunda etapa, involucra una labor de campo que consiste en la verificación física de la dirección y datos de importador. En la tercera etapa, por medio de visitas, se realiza una caracterización de los tipos de productos que ingresa cada importador clasificándolos con criterios técnicos.
En ese orden de ideas, Acicam propone a la Dian la conformación de un grupo de seguimiento a las importaciones de los sectores de calzado y manufacturas de cuero. A este comité pertenecerían funcionarios de la Subdirección de Fiscalización Aduanera y de Acicam. El comité se reuniría mensualmente para estudiar las novedades reportadas acerca de los diferentes importadores, y adoptar las medidas necesarias, según lo amerite cada situación.
Programa de control a los precios de importación
Dentro de las acciones que se desarrollan en el Observatorio de Comercio Exterior de Acicam, se ha venido haciendo un seguimiento a los precios a los que ingresan a Colombia las importaciones de calzado y manufacturas de cuero. Producto de ello han sido los informes remitidos hasta la fecha a la Subdirección Técnica Aduanera de la Dian.
Con estos informes la agremiación busca prestar un apoyo a la labor que actualmente desarrolla la Dian. Sin embargo, para tener un mayor impacto es muy importante conformar un grupo técnico encargado de hacer seguimiento a los precios de importación y garantizar el cumplimiento de la normatividad vigente en este tema.
El grupo, que estaría conformado por funcionarios de la Dian, el Ministerio de Comercio Exterior, el Ministerio de Desarrollo Económico y Acicam, se reuniría mensualmente para analizar los informes que sobre el tema se elaboren y tomar las acciones necesarias.
Aprobación y seguimiento a normas sobre etiquetado
Cómo se anotó anteriormente, se han iniciado acciones para implementar una norma de etiquetado obligatorio en los productos de alzado y manufacturas de cuero que se comercien en Colombia. Es evidente la importancia de esta medida como instrumento de apoyo al control de los productos en materia aduanera y de calidad para el consumidor nacional.
Para tal efecto, es fundamental el respaldo que el Gobierno Nacional otorgue a esta iniciativa, en términos de la agilidad con que pueda ser tramitada y puesta en vigencia.
Una vez aprobada y vigente la norma técnica obligatoria, Acicam propone realizar un programa permanente de control para garantizar su cumplimiento.
El programa sería realizado por funcionarios de Acicam, con el apoyo de técnicos expertos en el sector y funcionarios de la Dian.
Se propone la verificación física de los productos en los puntos de venta. El análisis se realizará sobre muestras de productos en los cuales se constatará, en primer lugar, que los materiales registrados en la etiqueta correspondan a los que efectivamente tiene el producto; en segundo lugar, que los datos del importador o fabricante coincidan con los registrados en las oficinas de la Dian o administración de impuestos.
Descripción mínima para productos de calzado
Como se anotó anteriormente, la gran mayoría de las importaciones ingresan por partidas arancelarias genéricas. Esto se constituye en un inconveniente, particularmente si se tiene en cuenta que el Comité de Asuntos Aduaneros y de Comercio Exterior ha determinado que los precios mínimos deben estar referidos a productos específicos y no a partidas arancelarias completas. Sin embargo, para aplicar esta recomendación, es importante tener una claridad mínima acerca de los productos que ingresan por cada subpartida.
La Resolución 1135 de mayo 9 de 1997 determina descripciones mínimas para calzado en los registros de importación, en cuanto a: tipo de calzado, materiales de capellada y suela, procesos de ensamble y marca comercial, entre otros. Resulta muy importante verificar el cumplimiento de esta medida y su consistencia, no sólo para el registro de importación, sino para la declaración de importación.
Para tal efecto, se propone a la Dian la conformación de un grupo técnico, conformado por funcionarios de la División de Arancel de la Subdirección Técnica Aduanera y de Acicam.
Administrativas
Los resultados anteriores permiten identificar las siguientes aduanas críticas: Ipiales, Buenaventura, Turbo, Barranquilla, Cartagena, Cúcuta y Bucaramanga. Sobre las cuales se propone desarrollar, con particular énfasis, los programas de capacitación y control presupuestos.
Sanandresitos
Las acciones descritas anteriormente serían aplicadas con particular intensidad en los denominados "sanandresitos" y "ventas de remates por televisión", en donde como es bien sabido, se distribuyen productos de dudosa procedencia sin que se realice una verificación del origen de los productos ni del registro correspondiente de las empresas que allí exponen.
Incautaciones
El programa de seguimiento a las importaciones y a los precios de importación, así como al cumplimiento de la norma técnica de etiquetado permitirá entregar informes periódicos acerca de incautaciones y decomisos de mercancía realizados en los diferentes puertos y puntos de venta en todo el país. Los estudios y análisis que realicen los diferentes grupos técnicos asignados, permitirán identificar los puertos, aduanas, puntos de venta, etc., sobre los cuales es necesario aumentar el control.
Acicam espera que las anteriores propuestas sean la base para materializar un programa de acciones concretas que permitan, a través del trabajo conjunto entre los empresarios nacionales y el Gobierno Nacional, combatir decididamente el contrabando de calzado en Colombia.